依法理顺食品安全管理体制

十一届全国人大常委会第五次会议上，全国人大法律委员会副主任委员刘锡荣所作的有关食品安全法草案（简称草案）修改情况的说明。草案主要修改包括八个方面，对其监管职责提出意见如下：

在“加强地方政府及其有关部门的监管职责…..”规定中，对食品安全监管职能部门不够明确。　　如：“….县级以上地方政府依照本法和国务院规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监管职责；有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作；县级以上各有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。其一，“国务院规定” 所指是国发23号还是国发503号？这两个规定对食品安全监管职责划分是截然不同的；其二，“依法行使职权”，农业行政部门依《农产品质量法》、质量监督依《质量法》、工商依《消法》等法律。卫生行政部门因草案“自   年 月 日起施行。1995年10月30日公布施行的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止”而无法可依。

监管职责不清不仅发生重复管理，还会出现管理空位。从“痩肉精”、“红心蛋”到“苏丹红”、“民工米”、“吊白块面”…“阜阳奶粉”、“三鹿奶粉”等事件除去夸大的安全风险）都反映出行政管理不到位，而造成监管空位的根本原因是国家食品安全监管体制的混乱。

一、管理秩序混乱 

改革开放以来卫生、质监、工商、畜牧等部门依法对食品安全实施“立体条块”式监管（如表所示），在2004年国务院下发了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》23号令，“环节管理”与“立体管理”相互对立。是按照各相关法律规定的范围行使职权，还是按照国务院决定执行，成为各部门权衡监管利弊的双刃剑，“利”则上，“弊”则退。就三鹿事件而言，由于卫生部门将食品加工的监管让位不懂专业的质监部门，造成监管空位导致22家奶企乳粉检出三聚氰胺这类重大食品安全事故。

法律关于食品安全监管规定一览表

上表见，各部门依据法律从多角度对食品安全加以保障，在其法律规定范围内实施监管职能。国发23号令规定了“质检部门负责食品生产加工环节监管”，对原有的工商、质监、农业、按其规定在各自范围内行使食品安全监管的正常秩序产生了强大的冲击，按“环节”由四五个部门共同对食品安全进行管理，多头执法，重复管理，造成人力、财力的浪费，同时也增加了被管理者的负担。呈多龙治水世态。面对食品安全管理难点时互相推诿，发生食品事故时，责任在“加工”“养殖”…环节间推卸。环节管理是真正意义上的监管主体（职责）不清。食品生产、流通、消费是密不可分的过程，将食品分割成环节管理不符合食品科技的发展，也不便于对食品卫安全管理的统一性、系统性。2007年《特别规定》虽然（默示）废止了“环节管理”，但由于依“环节管理”颁布的“QS”认证、“食药监局协调查处”等规定、实施的管理办法至今仍然延续着。面对 “大权独揽权”的食品安全监管局面，真正具有监管职能的部门无所适从，使食品（生产加工）安全监管处于失秩状态。

面对“三鹿事件”，质监总局高官称：“由于有毒、有害化学物质不允许添加到食品中，就没有对这些物质进行检测的规定。这当然可以说是制度漏洞…”，将“三鹿事件”的发生归咎于无法可依。

检测发现食品中有害物并非是唯一手段，成品检验已是食品安全监管的末端，很多食品在得知检测结果前已经被消费，所以这并非是监管的最佳选择。作为行为标准的卫生规范才是食品安全标准中最具控制意义的标准，因为它是对食品生产加工条件、方法以及卫生管理措施等相关的行为所做的规定，它真正实现了过程控制的管理理念。可以说，只要符合卫生规范，食源性健康危害物质的含量就不会超过限量标准的规定。根据《食品卫生法》卫生部制定各类食品加工卫生规范共28个，对食品卫生实施以预防性、经常性现场监督，其管理方式贯穿加工、贮存、销售等全过程，监督指导企业严格按照《食品添加剂使用卫生标准》进行食品加工，并有规定要求企业按卫生标准对成品检测合格后出厂，监督部门定期抽样监测。难道这些规范、标准不足填补“制度漏洞”吗？所以说“三鹿事件”并非是无法可依所致，而是真正意义上的“环节”监管空位！

二、非专业人员管理              

无论是阜阳奶粉大头娃娃、三鹿奶粉所致的肾结石、假酒导致失明、还是鸭蛋辣椒酱中苏丹红诱发的癌症…均为食源性疾病。其特点都是由某种原因使食品污染和有害因素对人体所造成的危害。归根结底食品卫生是人的健康，属医学科学。《食品卫生法》规定我国实行食品卫生监督制度，其规定食品卫生监督员由（医学公共卫生）专业人员担任。而现阶段依据23号文件实行的“环节”管理，除餐饮加工把其他环节从《食品卫生法》卫生监督制度中划分出来，其监督管理由非专业人员承担。食品并非一般工业产品，尤其是婴幼儿食品、保健食品等几乎接近药品级别标准的监管，在国外有资格生产母乳替代品的企业大多都是药厂，而我国却将食品生产划归主管工业产品的质检局。一肉食加工企业经理谈到卫生部门退出加工监管时说：现在（管理部门）的检查不像以前卫生部门检查那么专业，查每个品种使用什么添加剂、使用的计量，甚至（添加剂）硝的保管都检查…。

脱离了专业管理，监管何谈到位，“加强”更是一句空话。无论是哪个环节发生事故，都需要卫生监督人员依据《传染病法》、《食物中毒诊断标准及技术处理总则》等法律法规对患者进行流行病学调查、采集食品样品和患者生物样品、各类证据的综合分析、确定病例。事故的报告——调查——处理在环节主管部门——卫生部门——环节主管部门间交接，不仅延误事件的调查，也对以后的处罚增加了（未知）难度。

三.草案仍延续混乱的管理模式

草案关于食品安全监管部门的规定采用泛指性的表述，显得过于笼统，一般人很难看得懂，不明白到底由哪个部门负责监管。发生食品安全事故“…立即向事故发生地县级负责食品安全事故调查何处理的部门，食品生产、流通、餐饮管理部门以及疾病控制机构报告”，对此老百姓不知道找哪个部门。草案36次不厌其烦的使用 “国务院食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门” 来表述食品安全监管有三个职能部门，用暗示的方法确定食品安全管理体制为“环节管理”。草案一经颁布必将与其他法律间打架，食品安全监管的混乱局面难以言表。

建议：宣传落实（国发503）《特别规定》“…安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或规定不明确的，适用本规定”的精神，解决多“环节”执法问题，依法理顺其管理体制。食品卫生是食品安全的保障，对食品安全应以食品卫生为核心，依据《食品卫生法》，明确以卫生行政部门对食品卫生进行监管为主，农业、质监和工商部门依法在其职权范围内履行对食品安全监管职责。完善部门之间职能衔接的各项规定，把食品安全监管落到实处。

二00八年十一月十日