食品安全法中惩罚性赔偿的适用

　　摘 要：我国现行的食品安全法律责任制度是以行政处罚为主，损害赔偿和刑事责任为辅的体系，事实证明这种责任制度存在一定的缺陷。国外食品安全责任制度是以损害赔偿为主，行政处罚和刑事责任为辅的体系，英美法系还适用惩罚性赔偿制度。我国应当借鉴国外食品安全法律责任制度，适用惩罚性赔偿制度。

　　关键词：食品安全;法律责任;惩罚性赔偿

　　民以食为天，食品问题决定了人类的生存，也直接关系着社会的稳定和民族的发展。随着经济的发展，食品数量安全(Food Security)问题日趋缓和;但随着人民生活水平的提高，食品质量安全(Food Safety)问题却逐渐凸显。近年来食品安全事故的频繁爆发，给人民生活带来严重的损害，也给经济和社会产生不稳定的因素。因此，食品安全问题也逐渐成为国际社会关注的焦点。

　　从目前来看，发展中国家的食品安全问题远比发达国家严重，食品安全问题也成为国际贸易中发展中国家受制的一项重要因素。这种差异的产生固然与一国经济发展程度、生产工艺水平、民众安全意识等客观因素有关，但也与该国对食品安全的监管工作有密切联系。研究表明，发达国家的食品安全监管表现出“投入大、制度全、执行严”等特点。[1]我国作为发展中国家，在食品安全问题上，虽然无法在客观方面立即取得很大改善，但在主观上完全可以借鉴发达国家的经验，进一步加强食品安全的监管工作。

　　对食品安全监管工作的强化，在投入和执行方面比较简单，难点在于相关制度的完善。作为法治国家，食品安全监管制度的完善取决于食品安全法律的完善。因此，我国近年来陆续颁布了一系列食品安全方面行政法规和部门规章，立法工作取得了一定进展，但法律层面的文件历经数年仍处审议阶段，食品安全立法的复杂性可见一斑。

　　食品安全问题的复杂性，导致了食品安全法律制度的多样性。综观世界各国食品安全方面的法律制度，无一例外的表现出“数量众多、条文冗长、内容繁杂”等特点，[2]在一到二部总纲性的法律之下，往往伴随着大量的配套法律法规，以应对现实中复杂、具体的食品安全问题。但是，透过连篇累牍的食品安全法律制度，仍然可以发现——同任何法律一样——法律责任制度是食品安全法律最后的屏障。再完善、再周到的制度设计，如果缺少了违反这种制度的法律后果规定，只能是一纸空文。因此，对于法律责任制度的研究应当是食品安全法律中最重要的问题之一。

　　1 我国食品安全法律责任制度的反思

　　1.1 我国食品安全法律责任的规定

　　我国目前食品安全领域的基本法律是《食品卫生法》(1995)。与食品安全相关的法律主要有《进出境动植物检疫法》(1991)、《消费者权益保护法》(1993)、《产品质量法》(1993，2000修正)、《农产品质量安全法》(2006)等。近年来，由于食品安全问题的频繁出现，国务院还颁布了一些相关行政法规，如《突发公共卫生事件应急条例》(2003)、《粮食流通管理条例》(2004)、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(2007)等。

　　此外各食品安全监管部门也颁布的大量规章，如卫生部颁布的《餐饮业食品卫生管理办法》(1999)、《食物中毒事故处理办法》(1999)、《转基因食品卫生管理办法》(2001)、《集贸市场食品卫生管理规范》(2003)、《食品卫生许可证管理办法》(2005)，国家质检总局颁布的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》(2005)、《出口食品生产企业向国外卫生注册管理规定》(2002)，农业部颁布的《无公害农产品管理办法》(2002)、《水产养殖质量安全管理规定》(2003)，商务部颁布的《流通领域食品安全管理办法》(2006)，等等。

　　在食品安全方面的几部主要法律中都有专章规定法律责任，且相关内容所占比重很大。如《食品卫生法》第八章“法律责任”的条文占全文1/4以上;《农产品质量安全法》第七章“法律责任”的条文占全文1/5以上;《消费者权益保护法》第七章“法律责任”的条文占全文1/4以上;而《产品质量法》第三至五章都是关于“法律责任”的内容，更是占全文3/4以上。而有关的行政法规和部门规章也均有法律责任的详细规定。

　　仔细查阅相关法律规范可以发现，我国食品安全法律责任制度目前采取的是以行政责任为主，民事责任和刑事责任为辅的混合责任体系。即在现行食品安全法律中“法律责任”部分规定的主要承责方式都是警告、没收违法所得、罚款、吊销许可证等行政处罚，如《食品卫生法》中就有9个条文是区分不同违法行为所要承担的不同行政责任，其他法律规范中涉及食品安全法律责任方面的内容也大致相同。此外，还有少量民事责任和刑事责任的规定作为补充，如《食品卫生法》第三十九条第二款规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准和食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，或者在生产经营的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，依法追究刑事责任”;第四十八条规定：“违反本法规定，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，或者因其他违反本法行为给他人造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任”。

　　由此可见，我国现行食品安全法律规范中关于法律责任的内容不可谓不详细，规定不可谓不全面。但是为何现实中仍然频繁出现不畏法律制裁的违法者，爆发令人发指的恶性食品安全事故呢?这不由得引起我们对现行食品安全法律责任制度的反思。

　　1.2 现行食品安全法律责任制度的缺陷

　　如前所述，我国现行食品安全法律主要是依靠行政处罚来制裁违法者，如果行为造成他人损害的要求承担民事责任，行为触犯刑律的要求承担刑事责任。易言之，违法者主要承担的就是行政责任，而在食品安全事故中最常用的行政处罚手段就是罚款。罚款金额的确定方式有两种，一种是限定倍率，主要适用于有违法所得的情形下，如《食品卫生法》中对违法行为的行政处罚一般都规定“没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”;另一种是限定额度，主要适用于无违法所得的情形下，根据违法行为的恶性程度处以不同额度的罚款，但在行为极其恶劣的情况下也会并罚，如《农产品质量安全法》第四十四条规定，“农产品质量安全检测机构伪造检测结果的，责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款”，这是目前食品安全法律中最高额度的罚款。

　　市场经济下，部分食品生产经营者为了追求利益最大化，不惜触犯法律，正如马克思所言：“有百分之五十的利润，它铤而走险;为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律;有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”[3]因此，制止他们最有效的方法就是提升违法成本，让他们的违法行为可能得不偿失。行政罚款正是这个目的：没收非法利润并处以额外罚款。但事实证明，行政罚款的手段并没有达到预期目的，否则近年来食品安全事故的爆发不会如此频繁。

　　1.3 现行食品安全法律责任制度的失灵的原因

　　那么，究竟是什么原因导致我国现行食品法律责任制度的失灵，笔者认为可以从食品安全法律关系中不同主体的角度来进行分析。

　　其一，对违法者而言容易产生侥幸心理。现行食品安全行政罚款的标准虽不低，但对“违法所得”难以发现或确定。由于食品不同于普通商品的特殊性，如生产、流通、消费的周期短，出现问题举证难等因素，使食品安全违法行为本身就具备很强的隐蔽性，加之食品信息追溯制度等食品安全配套制度还不健全，愈发导致食品安全事故被查处的机率很小。即便被查处也很难查实其真实的违法所得，从而罚款的金额不足以完全剥夺非法利润。在现行的法律规定下仍有获取不法利润的空间，于是精明的不法商人通过成本-效益的分析，还是会选择铤而走险。

　　其二，对消费者而言丧失维权的积极性。采取以行政惩罚为主的责任制度，主要依靠公权力来对抗食品安全违法行为。这一方面导致消费者在遇到食品安全问题时，过分依赖公权力的救济，如发现问题往往选择向有关行政部门投诉，而忽略了最直接有效方法通过司法途径解决;这当然也有另一方面的原因：普通的食品安全事故往往对单个消费者造成的损害并不大或者不明显(很多食源性疾病具有潜伏性)且举证艰难，而根据民事损害赔偿的原理单个受害者即使可获得赔偿数额也很少，因此大部分人都选择息事宁人，不了了之，这反助长了违法者的嚣张气焰。

　　其三，对行政监管部门而言存在权力寻租的隐患。食品监管部门与食品行业之间千丝万缕的复杂关系即使在美国这样以食品安全闻名的国家也并非新闻，其主管食品安全事务的农业部，历任部长中就有因与食品生产企业勾结的丑闻而下台的。[4]食品监管部门及其工作人员可能为了私利，而对违法者“睁一只眼，闭一只眼”，少罚或者不罚，可能形成行政机关和经营者“双盈”的局面，瓜分违法所得，共同损害消费者利益。

　　可见在面对现实问题时，我国现行的食品安全法律责任制度却成了“银样蜡枪头”，关键时刻不但不能保护受害者，反倒成了违法者利用的工具，这不能不说是法律的一种尴尬。显然，目前的这种以行政责任为主的混合责任体系不能有效控制食品安全问题的频繁爆发，需要加以修改完善。

　　2 国外食品安全法律责任制度的借鉴

　　2.1 以损害赔偿为主的法律责任制度

　　以美国和欧盟国家为首的发达国家，其食品安全法律遵循的首要原则是保护消费者健康，因此，他们把消费者健康和利益的保护放在最高地位。在此原则指引下，这些国家的食品安全法中采取的是与其产品责任制度相一致，以消费者的损害赔偿为主，行政处罚和刑事处罚为辅的法律责任制度。

　　发达国家食品安全法中的损害赔偿在法律责任制度中居于核心地位，其一般采取严格责任原则，且赔偿数额很高。如欧盟《产品责任指令》(1985年由当时的欧共体颁布，1999年将农产品列入适用范围)的第16条规定生产者对同类产品的同样缺陷造成的人身伤害或死亡的总赔偿额最多可达7000万欧洲货币单位。德国《产品责任法》(1989)第1O条相应规定“因产品存在缺陷造成人身损害的，赔偿额可达到1.6亿马克”。根据这一法令，2004年7月，德国婴儿食品公司胡玛纳股份有限公司曾就“问题豆奶”事件向受害的以色列家庭签订协议，支付7000万到1亿谢克尔(大约合1550万到2215万美元)赔偿金。

　　而美国《统一产品责任示范法》(1979)对损害赔偿数额未设限制，在司法实践中产品(包含食品)责任案件被判处高额赔偿金的现象相当普遍。并且其第120条规定，由于产品销售对产品使用者、消费者或可能受到产品伤害的其他人员的安全采取轻率漠视态度，致原告遭受损害的，原告在补偿性的损害赔偿基础上还可以得到“惩罚性赔偿”。

　　20世纪下半叶以来，惩罚性赔偿在美国产品责任案件中的适用频率和赔偿数额呈逐年攀升趋势，这在食品、药品、烟草等与消费者健康直接相关的案件中体现尤为明显，如1994年“麦当劳咖啡烫伤案”赔偿300万美元，2002年“万宝路香烟案”赔偿2800万美元，2003年“台湾盛香珍果冻噎死案”赔偿5000万美元，2005年“万络止痛药案”赔偿2.5亿美元……这些巨额赔偿中的主要部分都是惩罚性赔偿。

　　2.2 惩罚性赔偿的适用

　　惩罚性赔偿是英美产品责任法中的一项重要法律责任制度，根据美国1977年修订的《第二次侵权法重述》第908条中对惩罚性赔偿的概念做出的界定：“惩罚性赔偿(punitive damages)是在损害赔偿及名义上的赔偿以外，为了惩罚极端无理(outrageous)行为的人，并威慑其及他人在未来从事类似的行为而给予的赔偿。惩罚性赔偿可因被告怀有邪恶动机(evil motive)或丝毫不顾及(reckless indifference)他人权利的极端无理行为而给予，在评估惩罚性赔偿的金额，审判人员可适当考虑被告行为的性质、被告行为导致或意图导致原告损害的本质和程度以及被告的财产情况。”

　　一般认为，惩罚性赔偿的首要作用就在于惩罚被告的主观恶性，因为原告的这种行为往往蔑视被害人的权利，无视于被害人的尊严，使被告的感情受到伤害，而通过对原告的惩罚能使被害人回复心理上的平衡，同时维持了社会的和平秩序，也加强了守法者对法律公平正义的信心。但是这在损害赔偿理论上是无法立足的，既然是赔偿就不能超出“同质填补”的范围，且刑法和行政法上都已详尽规定了惩罚性的责任制度，如财产罚、自由刑等。因此，在大陆法系国家，惩罚性赔偿制度基本上没有得到承认。

　　也有学者认为，惩罚性赔偿的主要功能于填补民事损害赔偿中被害人所得到的赔偿不足部分。据统计，美国在产品责任案例中，多数的个人受害者，在现行制度下似乎仍未获得适当的赔偿，在重大的损害赔偿案件中，只有少数得到其真正经济上损失百分之二十五赔偿。[5]但也有反对意见，认为民事损害赔偿填补个人利益的损害诚然有所不足，但并不能由惩罚性赔偿来进行弥补，因为这些损害性质上不易估算(如精神损害)，或社会上一般人事先不易预见而加以预防或控制(如纯经济上损害)，因此在民事法律上无法合理加以操作，而只能由其他社会制度加以救济，或者留待未来累积足够经验与知识才加以处理。更何况法律本来就存在应然和实然状态，现实法律无法完全救济许多不幸的损害。所以要完善民事损害赔偿的填补功能，只能设法完善民事损害赔偿理论和在司法实践中落实这种理论，而不能舍本逐末地诉诸惩罚性赔偿。[6]

　　对此，笔者认为惩罚性赔偿的首要功能仍然是填补损害，但是其填补的不仅是个人利益的损害，还有社会整体利益的损害。考量惩罚性赔偿的历史演进我们可以发现，在四千多年前的法律中即已出现惩罚性赔偿制度，但其为何直到现代才兴盛起来?这是因为在很长的时间内惩罚性赔偿并没有发育的土壤，虽偶然出现却长期处于萌芽状态。现代资本主义高速发展才给惩罚性赔偿的盛行提供了肥沃的土壤。我们可以发现现代惩罚性赔偿多在如食品、药品等产品责任领域中适用，是因为进入社会化大生产时代，产品的规模化、批量化生产导致如果出现质量问题往往并非单个，而是散落于各处的成批产品。由此造成损害的也非某个消费者，而是使用该批次产品的不特定群体。而基于种种原因，因产品安全问题提起诉讼的却不是整个群体，往往只是其中的少数个体。如果仅仅填补提起诉讼的个人利益的损害显然是不公平的，所以需要判决多出个人实际损害的赔偿，这一方面可以填补由不法生产者所造成的某个社会群体整体利益的损失;另一方面也可以通过赔偿剥夺生产者获得的非法利益，削弱其经济实力，将社会资源再次合理分配，从宏观上填补了受到损害的社会整体利益，促进社会财富的快速持续增长。

　　此外，惩罚性赔偿还有防止违法者事后再犯，或避免他人从事相同不法行为的预警功能。早在古希腊时代，柏拉图就认为：“所有小偷应该偿还两倍于所盗物品的价值”，是因为一个人若以理性方式惩罚违法人，其目的并不在于惩罚已发生的违法行为，因为覆水难收，而在于着眼于未来，以威慑违法人及其他人不再违法。[7]惩罚性赔偿的目的在于“设立典范”，威慑被告与其他人于未来从事相同或类似不法行为，起到“杀鸡儆猴”的作用。

　　惩罚性赔偿的另一个重要功能，就在于奖励提起诉讼的被告。对整个社会起到一种宣传作用，呼吁那些被侵害了合法权益，却不想或不敢提起诉讼的更广大群体大胆地通过法律手段来捍卫自己合法的权益，使法律的规定得以实施。虽然有人批评惩罚性赔偿使原告在实际所受损害的赔偿外，获得意外的收获(windfall)。但是这种批评忽略了这种意外收获的事实，促使很多原来不愿意对被告诉讼的被害人，因而对被告提起诉讼。当这种诉讼增加后，违法行为被制裁的可能性也会大为增加，而达到防止不法行为的目的。据此，惩罚性赔偿制度有鼓励被害人为权利而斗争的积极意义，不仅有利于被害人，更有利于社会公共利益。

　　3 我国食品安全法中惩罚性赔偿的适用

　　3.1 适用惩罚性赔偿的必要性

　　“社会利益始终是最高的法律，法律必须被解释为那些有利于社会的东西”[8]，因而要在我国法律中引入一种新的责任制度必然离不开社会经济发展的制约。换言之，一项法律制度“只不过体现了一个特定团体在特定时间和地点的偏爱而已”[9]，萨维尼甚至认为“法律只能是土生土长和几乎是盲目地发展，不能通过正式理性的立法手段来创造”。[10]因此，欲提出在我国食品安全法中适用惩罚性赔偿，必先分析社会本身是否存在这种需求。

　　如前所述，面对现今社会中频繁出现的食品安全案件，现有的食品安全法律责任制度显得有些捉襟见肘，备遭责难。食品安全事故的屡禁不止，给人民的健康和利益造成极大损害。尤其一些跨国企业出现食品安全问题时，在中国和外国所表现出的态度截然相反。如肯德基、麦当劳、亨氏、美赞臣等企业都曾在中国发生过食品安全丑闻，却对中国的消费者态度倨傲，闭口不提赔偿。反观这些企业在美国发生类似事故，马上主动和消费者达成协议支付和解赔偿金。为何产生如此大的反差，正是中外食品安全法律赔偿责任制度的差异。在美国惩罚性赔偿制度对食品企业而言是极具威慑力的，一旦发生食品安全问题，往往主动与受害人进行和解，以期达到避免诉讼、排除被法院判处巨额赔偿的风险。反观我国，根据现行法律责任制度，类似案件消费者即便提起诉讼，往往也得不到实质的赔偿，甚至连诉讼费、车旅费还要赔上，“赔了夫人又折兵”。这也就难怪我国消费者诉讼积极性不高，而食品安全事故的始作俑者反而嚣张了。我国现行食品安全法律责任制度显然不能满足现实需要，社会呼唤一种新型的责任制度出现，以解决屡禁不止的食品安全问题。

　　3.2 适用惩罚性赔偿的可行性

　　我国食品安全法中要适用惩罚性赔偿，实质就是个法律移植的问题。而提出本国移植外国法律制度，首先就得回答它是否具有移植的可能。孟德斯鸠详细论述了法律在国与国之间适用性的阻碍因素，而英国法学家奥•卡恩•弗罗因德(O. Kahn Freund)在其基础上把法律移植过程中所涉及的各种因素分为两类，一类是环境因素，一类是纯粹的政治因素。[11]诚然，受这些因素的制约，国与国之间法律的移植存在很大的困难，很多法律制度因其具有本土性(尤其是具有较强政治倾向性的公法制度)而无法移植。

　　但是随着社会化大生产的发展、经济全球化的交流、工业化文明的普及，阻碍法律移植的环境因素大大降低了，这使得现代法律的移植成为可能。事实上，自孟德斯鸠提出法律移植的阻碍因素之后的二百多年以来,就环境因素而言，地理、经济、文化等因素的障碍，由于科技的飞速发展、国际交流的加强，应该说对法律移植的阻力已大大降低了。中国经过近三十年的改革开放，市场经济体制已经基本建立，具备了承受西方法律制度的能力，事实上对外国法律制度的移植也非少见。

　　而惩罚性赔偿作为现代英美产品责任法中的法律制度，其所受的政治因素影响应该是很少的。因为所谓政治因素的阻碍，无非是各种社会集团经济利益的冲突和权衡。作为惩罚性赔偿，其所规制的利益集团只是那些以牺牲社会整体利益为代价去牟取私利的极少部分的人群，保护的是大部分人的利益乃至整个社会的长远利益，因此这种法律制度无论在哪个国家都会受到绝大部分社会集团的拥护。因此，在我国食品安全法中适用惩罚性赔偿基本上没有现实阻碍。

　　惩罚性赔偿的适用除却现实的障碍以外，似乎还存法制上鸿沟：作为英美法上独有的惩罚性赔偿，与大陆法系框架的现代中国法，二者的结合是否存在可能?事实上，我国法律并非没有做过这方面的尝试——《消费者权益保护法》第49条之双倍赔偿原则，且在民间长期以来就存在着一种约定俗成的“假一罚十”的交易惯例，这无疑为食品安全法中惩罚性赔偿的适用奠定了良好的法制基础。另外，同样作为大陆法系的我国台湾地区法律中也有多处惩罚性赔偿的规定，如其“消费者保护法”第51条规定：“依本法所提起之诉讼，因企业经营者之故意所致之损害，消费者得请求赔偿额3倍以下之惩罚性赔偿金;但因过失所致损害，得请求赔偿额1倍以下之惩罚性赔偿金。”经过分析可以得出结论，我国食品安全法中适用惩罚性赔偿现实可行。

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　　参考文献：

　　[1] 徐楠轩.外国食品安全监管机构体系的发展和启示[J].行政与法,2007,(6).

　　[2] 徐楠轩.外国食品安全立法模式对我国的借鉴[J].河南省政法管理干部学院学报,2006,(3).

　　[3] [德]卡尔·马克思.马克思恩格斯全集(第17卷)[M].人民出版社,1964.258.

　　[4] [美]玛丽恩·内斯特尔.《食品政治：影响我们健康的食品行业》[M].社科文献出版社,2004.35.

　　[5] 林德瑞.论惩罚性赔偿[J].中正大学法学集刊,1998,(1).

　　[6] [11]何建志.惩罚性赔偿金之法理与应用[J].台大法学论丛,2002,(3).

　　[7] Plato, Protagoras, Clarendon Press, Oxford, 16(1982).转引自王立峰.论惩罚性赔偿[A]. 梁慧星.民商法论丛(第15卷)[C].北京:法律出版社,2000.57.

　　[8] 张严方.消费者保护研究[M].法律出版社,2003.75.

　　[9] [美]奥利弗•温德尔•霍姆斯.法律的道路[A].中国法理学精萃[C].机械工业出版社,2002.71.

　　[10] 张宏生.西方法律思想史[M].北京大学出版社,1983.369.