食品安全动态监管与分级分类管理研究

　　食品安全问题举国关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，并纷纷加大监管力度，食品安全涉及多部门、多层面、多环节，是一个复杂的系统工程。从当前来看，如何在目前现有的管理体制下有效的整合监管资源实现科学、高效监管，尽可能的降低食品安全风险是我们面临的挑战。本文就该命题进行探讨研究。

　　一、 食品安全动态监管概念及其意义

　　食品安全动态监管既是一个老话题也是一个新概念，关键看赋予什么内涵。

　　目前我们的监管方式是粗放式、被动型、事后惩戒地监管，对食品安全动态进展情况及大量的监管信息缺乏有效的整合利用，既浪费监管资源又不利于行政效率的提高。如何来改变现状寻找提升食品安全监管效能的突破口，积极有效的保障全社会的食品安全，这是本课题提出的食品安全动态监管概念，也就是实时掌握食品安全动态进展情况，在此基础上及时、精确、有效实施动态监管的一种新的监管模式。

　　如何来实时掌握食品安全动态进展情况，实现及时、精确、有效动态监管，前提是需要我们建立和完善三个体系建设。

　　(一)建立和完善食品安全风险评估评价体系

　　食品的安全性评价就是评价食品中有关危害成份或者危害物质的毒性以及相应的风险程度，这就需要利用毒理学数据确认这些成份或物质的安全剂量。食品安全性评价在食品安全性研究、监控和管理方面具有重要的意义。长期以来，对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门认可项目的实施作为基础的。这些传统的做法由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时而迅速的控制。必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立食品安全评价体系，并在实践中加以不断完善。

　　我们应采取国际认可的手段，创建食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系。做法主要包括：及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价;在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据;及时、迅速地获取来自其它国家的危险性评价数据;就食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其它国家之间的有效交流。这是实现实时掌握食品安全动态进展情况，实施动态监管的基础。

　　(二)建立食品安全信息监测、通报、发布的网络体系

　　目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我们食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。运用高科技的信息技术手段实现对食品安全状况的整体监控，有助于协调、解决重大食品安全问题，也有利于食品安全研究数据的汇总，对食品的多头管理也使信息网络建设成为必要。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。

　　经过近年来一系列的食品安全事件，政府对食品安全信息的监测、收集、使用、发布等工作的重视程度已大为提高。同时，应尽快构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和食品安全信息资源共享;建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指针体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题力争做到早发现、早预防、早整治、早解决。这是实现实时掌握食品安全动态进展情况，实施动态监管的关键。

　　( 三)建立较为完善的食品安全应急处理体系

　　目前，我国在对食品安全监管中正在逐步建立起较为完善的食品安全应急处理制度。从现实来看，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对，相关部门匆忙协调，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事后的应急处理方式已经不能及时控制日趋复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿以及信息沟通的迟缓与不力。建立并不断完善食品安全应急处理机制，不仅有助于上述问题的解决，还可以加强食品安全执法部门的队伍建设。

　　食品安全方面的应急管理过程由三阶段(事故发生前、发生中和发生后)组成，在每一个阶段，都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕5个主要环节进行：应急信息收集、应急预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复。因此，需要建立应急计划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心(包括决策者与智囊、应急处理小组和应急处理专家)、应急监测系统和应急资源管理系统。事故发生前的管理活动要努力将事故化解在爆发前。事故发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。目前，各地纷纷出台了食品安全重大事故应急预案。 不可否认，应急预案在及时控制和减轻消除食品突发事故的危害、保障人民群众的生命安全和身体健康方面能够发挥一定的积极作用。但是，食品安全应急预案不同于食品安全应急处理机制，主要区别是："预案"应对事后，"机制"管理事前、事中以及事后，成一系统;"预案"具有可变性，"机制"具有长期性和稳定性;"预案"以事先沟通为保障，"机制"以制度建设为保障;"预案"强调分工和职能，"机制"强调协作和职责;"预案"各地做法不一，"机制"则应全盘统一，便于上令下达，下情上报。建议在现有的应急预案的基础上，逐步总结相关经验，形成较为完善的、系统的食品安全应急处理机制，统一执行。这是实现实时掌握食品安全动态进展情况，实施动态监管的重要环节。

　　从目前的态势来看，这三个体系正在各自建设中，经过有意识的整合处理和完善能够为实现食品安全动态监管提供基础保障。

　　二、 食品卫生分级分类管理概念及其意义

　　食品卫生分级分类管理也可称为食品卫生监督量化分级管理，是主管行政部门按照食品卫生监督量化分级指南的要求，根据食品卫生生产经营企业卫生许可审查和经常性卫生监督的评价情况，应用危险性评估的原则，将其卫生信誉度进行分级，然后根据不同信誉等级确定的监督检查频率的一种监督方法。

　　(一) 食品卫生分级分类管理概念

　　食品卫生分级分类管理是以食品安全为原则，以现行的食品卫生法律、法规、标准和规范为依据，考虑和食品安全有关的事项，制订量化评分项目，再根据危险性评估的原则将每一监督项目根据其影响食品卫生安全危害的可能性和对人体健康的危害程度确定每一监督项目的量化分数，然后根据要求，对企业卫生许可审查和日常监督审查结合，进行量化考评，根据考评结果确定风险等级，最后确定企业相应的信誉度级别和以后相应的监督类别和频次。经确定的企业风险等级结果可向社会公开，使消费者享有对企业食品卫生状况的知情权，达到企业社会监督的目的。

　　(二)实施食品卫生监督量化分级管理制度的意义

　　通过实施食品卫生监督量化分级管理制度，实现将食品卫生监督由定性管理向定性和定量相结合的动态管理的转变;将注重最终产品抽检向对企业生产经营全过程监管的转变;将单纯的监管向监管和技术指导并重模式的转变。既对企业形成激励，又规范了行政部门的监管行为，提高了执法水平和执法效率，从而建立符合市场经济发展新形势要求的食品卫生监督管理模式。通过对企业进行风险分析和信誉分级，形成激励机制，调动企业的积极性，从而提高企业自身的食品卫生管理水平，行政监督管理资源得到合理配置，提高监管效率。

　　能进一步增强全社会食品安全诚信意识，营造食品安全诚信环境，创造食品安全诚信文化。初步建立食品安全诚信运行机制，全面发挥食品安全诚信体系对食品安全工作的规范、引导、督促功能。逐步建立企业食品安全诚信档案，推行食品安全诚信分类监管。完善“食品安全工作地方政府负总责，企业是食品安全第一责任人”制度，加强行业自律，建立食品企业红黑榜制度。

　　(三)实施食品卫生监督量化分级管理制度的关键是建立食品安全信用体系

　　1. 法律建设是信用体系的外在保障

　　一个体系的建立离不开法律作为保障。通过制定食品安全信用法律法规，可以用国家的意志强制赋予食品安全信用体系以相应的法律地位、确认食品安全信用体系内各项制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的权威性和指导作用。在我国现行的法律体系内，体现诚信原则、确立信用机制的法律法规正在建设进程中，而随着各项信用法律法规的陆续出台，我国的食品安全信用体系的法律地位将有一个牢固的基础。

　　2. 道德约束是信用体系的内在要求

　　在食品安全信用体系中，道德约束和法律建设是一对互补关系。道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领域方面要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的不足。道德主要通过社会舆论呼唤人的良知、抨击丑恶现象，以群体的力量指引和迫使人们规范自己的行为，真正做到自律。政府应在食品行业大力开展道德教育、进行社会舆论引导、进一步提高食品行业从业人员的道德标准，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全征信范围中去。

　　3. 健全的机制是信用体系的内容

　　信用信息获得机制、信用信息管理机制、信用信息使用机制、信用信息发布机制以及企业的申诉机制等均是信用体系应当囊括的内容，而一个完备的食品安全信用体系可以确保整个系统的有序运转，更好地发挥其作用。信用信息获得机制主要规范信息征集管道和范围，可以包括主管部门的公告和奖惩记录、有关媒体报导以及被评价对象自己的报告等。信用信息管理机制主要有信息分类管理、信息系统维护、信息保存期限等。信用信息使用机制和发布机制主要规范信息使用和发布的范围、主体以及程序等内容。同时建立企业申诉机制是为了确保信用的准确和维护企业的合法权益。

　　4. 公平的氛围是信用体系的基础

　　政府在建立我国食品安全信用体系时，越注重营造公平氛围，就越能够为信用体系打下坚实的基础。在对食品企业的责任追究以及信用权益保障上，应当一视同仁;信用信息的收集、记录和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立;奖优惩劣，在政策扶持、权利义务分配上不搞平均主义;在信用体系建立过程中，避免发生企业间以大欺小、相互贬损的事件。

　　三、 食品安全动态监管与分级分类管理的结合

　　在阐述和分析了食品安全动态监管与分级分类管理两个概念及其意义的基础上,接下来我们探讨把两者结合起来会产生的效能。

　　(一) 食品安全动态监管与分级分类管理的结合能充分利用现有监管资源大大提高监管效能

　　监管力量薄弱导致食品安全事件频发与社会公众对食品安全的期望和要求是目前食品安全领域的主要矛盾，对食品安全动态信息掌握的缺失是有效开展食品安全工作的制约因素，实现食品安全动态监管与分级分类管理的结合能最大限度的充分利用现有监管资源，实现监管工作的标准化、精确化和及时性，真正做到有的放矢，能大大提高监管效能。

　　(二) 食品安全动态监管与分级分类管理的结合能使食品安全监管工作紧扣关键环节,实现科学监管

　　分级分类管理制度的推行和食品生产经营单位诚信体系的建设有利于加强企业的自身管理，这是做好食品安全工作的一个主要环节，从机制上转变企业过去那种“要我做”变成“我要做”工作态度。结合监管部门对主要重点行业重点单位的动态监管就能使我们的监管工作紧扣关键环节，实现科学监管。

　　(三) 食品安全动态监管与分级分类管理的结合能为我们实现预防为主的食品安全工作提供帮助

　　预防为主一直是我们开展食品安全工作的指导方针之一，但在目前的实际工作中，成效还不十分明显，关键原因是对信息掌握的不全面、不及时,通过食品安全动态监管与分级分类管理的结合实现对食品安全动态信息的掌握能使我们及时采取应对措施消除食品安全隐患,最大限度的预防食品安全事件的发生，为实现预防为主的食品安全工作提供帮助。

　　(四) 食品安全动态监管与分级分类管理的结合为我们创新食品安全监管工作方式提供借鉴意义

　　如何保障食品安全是我国社会现阶段面临的一项重要课题,食品安全工作错综复杂,我国各级政府在探索优化食品安全监管体制机制方面一直不遗余力, 食品安全动态监管与分级分类管理相结合监管方式的提出可以为我们创新食品安全监管工作方式提供借鉴意义.

　　综上所述, 食品安全动态监管与分级分类管理研究的结论是两者有机结合能给我们食品安全工作起到有效地推动作用，以达到事半功倍的效果，面对当前复杂的食品安全形势,我们应该积极实践、科学作为。