浅谈优化经济发展环境对卫生监督执法的影响

　　浅谈优化经济发展环境对卫生监督执法的影响

　　张建队 化利明 赵宏珍 于逸 洛阳市卫生监督中心 洛阳 471000

　　摘要 通过优化经济发展环境对卫生监督执法工作的影响，认真分析了卫生监督执法与优化经济发展环境的关系。应当正确认识和对待优化经济发展环境工作，卫生监督要借优化经济发展环境合理之势，规范执法行为，促进卫生监督事业的发展。

　　关键词 卫生监督;优化经济发展环境;影响

　　经济发展环境直接影响着一个地区经济建设的进度和对外开放的广度。因此，地方党委和政府十分重视优化经济发展环境工作，出台了一系列优化经济发展环境的制度和措施，例如企业安静生产日制度、检查收费罚款办班备案审批制度、行政事业性收费公示制度、收费“两证一票一卡”制度、收费最低限额度制度、对企业首次不罚款制度、行政处罚自由裁量实施细则备案制度，还有服务承诺制度、办事公开制度、首问负责制度、一次性告知制度、限时办结制度、否定事项报告备案制度、部门会商制度等。这些制度的制定和落实，促进了优化经济发展环境工作，但是在一定程度上对包括卫生行政执法在内的所有行政执法工作产生了重大影响。难怪一些卫生监督员发出感慨：抓优化经济发展环境，就难以严格执法了。言下之意，严格执法与优化经济发展环境似乎是一对“冤家”，两者不可兼得。其实不然，严格依法开展卫生监督执法与优化经济发展环境的目标是一致的，都是为了维护良好的公共卫生秩序，保障人民身体健康，维护社会的稳定和长治久安，促进经济的发展。要正确认识和处理优化经济发展环境和卫生监督执法的关系。

　　一、正确认识优化经济发展环境及相关制度

　　(一)优化经济发展环境的基本概念。

　　所谓经济发展环境，是一个区域发展的经济政策、基础设施、依法行政的理念、市场经济的观念、服务的意识及水平、思想解放程度、创新能力等方面的综合反映，它直接影响着经济建设的进度和对外开放的广度。经济发展环境是一个地区思想解放程度、市场发育程度和政府行政水平的重要标志，直接反映区域经济的综合实力。经济发展环境分为硬环境与软环境。硬环境主要是指经济发展所需要的物质条件和物质基础，如能源、交通、通讯、水、电、气、厂房、设备等基础设施条件。软环境主要是指经济发展所需要的政策、法制、行政管理、市场、服务、信用等条件。

　　环境是资源，也是生产力，更是竞争点。没有良好的经济发展环境，跨越式发展就无从谈起。优化经济发展环境的实质就是要为经济发展营造一个良好的社会环境，为投资者创造一个良好的政治环境、社会环境，促进经济发展。优化经济发展环境，主要是优化软环境。经济发展的软环境大多受人为因素的影响，能够左右这些软环境的主体绝不是一般的企业和普通的公民，而是各级政府、司法机关、行政执法部门和各类从事公务的人员。在营造这个良好环境的过程中，政府的各个执法部门，既是优化主体，又是优化的对象。

　　(二)优化经济发展环境的必要性。

　　面对日趋激烈的国内外经济竞争，增强国家或地区的竞争力应成为各级政府的核心经济职能,社会风险会变大，稳定和预防腐败成为政府的重要社会职能。政府行政执法部门行为不规范是影响经济发展环境的重要因素。优化经济发展环境必须规范行政机关的行政执法活动。首先，行政机关要切实解决思想认识问题，处理好服务与管理的关系、促进经济发展与规范经济行为的关系、部门利益与群众根本利益的关系。其次，要规范行政机关的执法活动，坚持依法行政。要把注意力和发挥作用的着力点放到创造有效率的市场环境上，在“错位”的地方要“让位”，在“缺位”的地方要“补位”，在“越位”的地方要“退位”。第三，要加强对行政执法活动的监督。

　　(三)优化经济发展环境政策与行政执法的有关要求的一致性。

　　1、优化经济发展环境，主要是优化软环境，通过对政策环境、法制环境、信用环境、市场环境、服务环境、人文环境等的整治，营造良好的社会秩序，调动社会各方的积极性，促进社会和谐，吸引更多的投资者，推动经济持续、快速、稳定发展。严格执法，就是在依法治国的大背景下，准确领会和把握国家的法律法规和各项政策规定，结合本地实际，运用法律手段来维护社会秩序和稳定，创造公平、公正的竞争平台，调动各种积极因素，使执法活动符合市场经济规律的要求，为经济发展提供宽松和谐的环境。因此，优化经济发展环境和严格执法的目标是基本一致的。

　　2、优化经济发展环境，国家机关和执法部门是主要对象，只有通过约束和规范权力的行使，增强服务意识，提高工作效率，经济发展环境才能优化。严格执法，要求各类国家机关及其工作人员严格依照法律规范行使职权，依法行政、公正司法，既不越权，也不失职，保证法律规范在现实生活中得以实现。由此可见，优化经济发展环境与严格执法的主体和对象也是基本相同的。

　　3、当前影响经济发展环境的因素很多，主要表现在：有的地方和部门审批、变相审批项目过多，手续繁琐，效率低下，透明度不高;有的把手中的权力作为“寻租”手段，以罚代刑，以罚代管，只收费不服务;有的地方和部门实行保护主义和行业垄断，分割市场，影响公平竞争;有的信用缺失，不守合同，偷税漏税，甚至有的地方政府和部门不顾实际，越权承诺，难以兑现，影响形象;有的地方治安环境恶化，使人缺乏安全感;有的司法不公，不能有效化解各种纠纷，等等。这些问题既是优化经济发展环境所要解决的，也是与严格执法的要求格格不入的。

　　4、经济基础决定上层建筑，“发展是硬道理”，经济发展是一切工作的出发点和最终目的，依法行政是手段，是保障经济健康快速发展的措施和武器;同时，经济发展又能为依法行政提供雄厚的物质基础，依法行政不到位，或盲目执法或曲解法律或有法不依，违背立法的原意与初衷，搞执法的形式主义、教条主义，又会减缓甚至阻碍经济发展，因此，二者相辅相承，不可偏废。

　　5、优化经济发展环境对行政执法提出了更高的要求。即转变观念，职能转变，工作的方式方法要转变。

　　总之，严格执法与优化经济发展环境的目标是一致的，主体相近，所要解决的问题也相同，两者是相辅相成的，严格执法促进经济发展环境优化，优化经济发展环境要求必须严格执法。

　　(四)正确认识优化经济发展环境相关制度。

　　优化经济发展环境相关制度有其合理性的因素，比如服务承诺制度、办事公开制度、一次性告知制度、限时办结制度、行政处罚自由裁量细化制度等，不仅是优化经济发展环境的制度，也是依法行政的要求，是推进依法行政、推行行政执法责任制工作中需要建立和强化的。但是在实际执法工作中，优化经济发展环境工作也对行政执法产生了负面影响。本文开始谈到优化经济发展环境对卫生监督执法的影响，是作为执法部门或执法人员的第一感觉，就是负面影响。

　　二、优化经济发展环境对卫生监督执法工作的影响

　　优化经济发展环境的相关制度，对卫生行政执法来说，有些规定进一步明确了卫生行政执法的相关制度，强化了监督员的服务意识，规范了行政执法行为，比如服务承诺制度、办事公开制度、一次性告知制度、限时办结制度、行政处罚自由裁量细化制度等，对卫生监督转变执法理念、提高执法效能、创新服务水平等起到了积极的推动作用。

　　但是，也有一些制度，对卫生监督执法来说，并不让人高兴。根据企业“安静生产日”制度的规定，每月1～25日为企业安静生产日，除安全检查、税收征管、环境检测和纪检、公检法办理违法违纪案件调查外，各行政执法单位禁止对企业进行检查、评比、收费、罚款等。根据检查、收费、罚款、办班等备案审批制度的规定，各行政执法机关和执法人员在企业“安静生产日”之外或确因需要必须在安静生产日到企业进行检查、收费、罚款，以及党政机关和挂靠党政机关的社团组织对企业人员办班、培训的，必须填写行政执法(培训)备案审批表，经执法单位主管领导签署意见，报经减负部门备案审批后，方可进行。对违规企业责令停业、停产、吊销许可证或营业执照以及1万元以上罚款等重大行政处罚，在依法执行听证程序的同时，应事先将拟处罚的案由、依据、措施、金额连同本单位主管领导签署的意见，报减负部门办理备案审批手续后执行。行政机关申请人民法院对企业强制执行时，应事先到减负部门办理备案手续，还要求人民法院在受理行政机关对企业强制执行申请时，应做好与减负部门协调沟通工作，并及时提醒和督促申请单位到减负部门办理相关备案手续。这些制度增加了行政执法的程序，束缚了行政执法工作的手脚，引发了部分企业对卫生行政执法的抵触和阻挠，冲击了卫生监督人员业已建立起来的依法治国、依法行政执法观念。

　　三、正确认识和处理卫生监督执法与优化经济发展环境的关系

　　(一)不能否定优化经济发展环境政策在地方社会和经济发展中的作用。

　　应当认识到，地方党委和政府是站在地方经济和社会发展的高度，根据地域特点和地方实际提出了优化经济发展环境政策，可能与行政执法部门的思路和想法不一致，这是客观的。作为行政执法部门，具体到卫生监督执法部门，更多思考的、想到的、看到的是他们所在的部门、所在的科室、所从事的专业的工作情况，想到的是本部门、本科室的利益，具有一定的局限性。在党委政府和行政执法部门之间，如果换位思考，我们可能会更加理解和支持地方党委和政府的政策。因此，不能因个人的看法和感受盲目否定优化经济发展环境的相关政策。

　　(二)肯定优化经济发展环境政策合理性时，不能否定卫生监督执法工作的重要性。

　　卫生监督执法涉及人民群众的生命安全和身体健康，涉及公共卫生安全和社会稳定和长治久安，历来受到党和国家的重视，受到百姓的关心。卫生监督的专业技术性和在维护公共卫生秩序中取得的显著成就，得到党和国家的肯定。对于卫生监督执法，党和国家越来越重视其在社会发展中的作用，已经将加强卫生监督执法提高到历史上前所未有的位置。当前全国开展的食品安全行动、打击非法行医专项行动等活动，卫生监督执法队伍是主力军。优化经济发展环境，减轻企业负担，彻底制止乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派(简称“四乱”)等违法行为是必要的，是地方党委和政府的正确决策，但是，这不意味着不要或者消弱卫生监督执法;相反，由于卫生监督的重要性，应当越来越重视、越来越得到加强才是。其实，各级党委和政府从来也没有、也不可能明确表态不卫生监督执法。卫生监督员对此要放开视野，不要灰心丧气。

　　严厉打击严重危害人民群众身体健康的违法行为，是卫生监督执法部门义不容辞的责任，必须严格执法。非法行医严重扰乱了医疗服务秩序，假冒伪劣食品严重危害着人民的身体健康，职业危害因素严重危害着劳动者的身体健康，这些问题已经成为百姓关注的焦点，社会关注的热点，政府关注的重点，对这些违法行为的严厉打击，不能心慈手软。加大卫生监督执法力度，保障人民身体健康，是卫生监督部门的神圣职责。对此，卫生监督机构不能缺位、不能无所作为。

　　(三)卫生执法部门应当认真贯彻执行优化经济发展环境政策，不能有强烈的抵触情绪。

　　卫生监督执法是政府职能的有机组成部分，卫生行政部门是政府的组成部门，坚持党的领导，坚持组织原则，认真贯彻执行党委和政府的政策是包括各级领导干部、公务员、每一位卫生监督员的义务。

　　不可否认卫生监督执法存在有悖于优化经济发展环境的行为。主要表现在：1、卫生行政执法服务意识、大局意识还不够，对行政管理相对人的合法权益尊重不够，缺乏为人民服务的意识;2、卫生行政执法人员素质相对不够高，唯上是从，唯利是从，“重实体，轻程序”，不告知、不听取相对人的陈述申辩;业务知识欠缺，赶不上时代步伐;3、部分行政执法机构、执法人员执法动机不纯、目的不当，用行政权力攫取不正当经济利益、报复他人，明知自己执法行为违法，故意不给相对人留下把柄或提起行政诉讼的证据;4、依法行政意识不强，执法手段简单、粗暴，越位执法，执法不公，滥用查封扣押权、强制执行权，不是本着管理、服务的目的，而是抱着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权利，变成了罚款、谋私的工具。这些问题也是优化经济发展环境工作整治的对象和重点。

　　因此，卫生监督部门应当正确对待地方党委和政府制订的发展地方经济，优化经济发展环境的战略决策，作为政府的执法部门，应当坚决贯彻执行。在执行中出现的一些疑问和困难，应当及时向上级领导反映，争取上级领导的理解和支持。

　　(四)正确对待优化经济发展环境政策中的不合理因素。

　　要一分为二的看待优化经济发展环境工作。对其不合理的方面，要有正确的态度。首先，“有则改之，无则加勉。”对优化经济发展环境政策提出的合理制度要认真贯彻执行，对需要纠正的不规范执法行为要坚决纠正。因为优化政策，卫生监督员许多特权可能被剥夺，散漫的作风可能要克服，原有的利益可能会丧失，大多数监督员对优化政策比较反感，但是这些不能成为否定优化环境合理性的理由。其次，要变不利因素为有利因素。优化政策中有一些与依法行政不协调的因素，如果放大了这些不利因素，卫生监督工作将四面楚歌，但是，要将优化经济发展环境对卫生监督工作的制约和束缚作为锻炼队伍、提高素质，练就吃苦耐劳、磨练坚强意志的训练场，使卫生监督员能够适应迎接各种困难和挑战，那么卫生监督工作将会跳跃式发展。

　　卫生监督执法虽然具有光荣的职责和历史使命，但是它不是孤立于政府机构及其它行政执法之外。卫生监督执法部门也是优化经济发展环境的主体，也是优化经济发展环境的对象，也需要自我革命。要正确对待优化经济发展环境和卫生监督执法的关系，不能错误地认为优化经济发展环境与卫生监督执法无关，不能错误地将两者绝对地对立起来。而应当借优化发展环境这个大势，将优化环境作为一面镜子，发现自己的不足，进一步规范卫生行政执法行为，借优化发展环境这个大势，以优化经济发展环境工作的经验和做法，为卫生监督执法工作的快速发展提供机遇和经验。

　　五、洛阳卫生监督机构贯彻落实优化经济发展环境工作回顾与思考

　　为建立优化经济发展环境长效机制，推进依法行政，规范执法行为，提高卫生行政执法工作效能，根据洛阳市委、市政府有关优化经济发展环境的要求，结合当地卫生行政执法实际，洛阳市卫生监督部门开展了一系列旨在贯彻落实优化经济发展环境活动。

　　一是市卫生局组织人员，认真研究了优化经济发展环境的相关政策和制度，编印了《洛阳市卫生局依法依纪行政手册》，作为监督执法人员的工具书。该手册分文明行政、依纪行政、依法行政、责任追究、工作流程等五个内容，将国家依法行政有关通知、省卫生厅有关工作制度、市委、市政府印发的优化经济发展环境相关制度、市卫生局有关文明执法、依法行政、工作流程等有机结合，作为行政执法工作人员的工作指南，同时也是卫生部门贯彻执行优化经济发展环境工作的名片。

　　二是召开动员会、举办培训班加强优化经济发展环境工作的宣传和教育。卫生局专门召开了卫生系统优化经济发展换机动员大会，邀请纠风办、减负办、法制局、监察局的领导和专家进行专题讲座，提高卫生行政执法人员对优化经济发展环境和严格依法行政重要性的认识，指导卫生执法工作。还多次通过办板报、制作宣传专栏等开展专题宣传。

　　三是各级卫生行政部门和卫生监督机构还将优化经济发展环境工作制度的减负审批备案等程序作为行政处罚、行政许可的必要程序予以落实。市卫生监督中心印发了《关于认真贯彻落实优化经济发展环境严格依法依纪行政工作意见》，明确提出要提高认识，加强贯彻落实优化经济发展环境工作，要文明执法，树立卫生执法新形象，增强服务意识，依法依纪做好卫生行政处罚工作。制定了行政处罚、行政许可贯彻落实优化政策的程序和标准，明确法制科统一负责减负审批和政府法制备案工作，并专人负责。

　　四是建立了与政府减负部门长期沟通协调机制。卫生行政部门和监督机构定期向政府减负办、纠风办、监察局、法制办等汇报卫生部门减负治乱、优化经济发展环境工作，认真接受监督指导，对工作中遇到的疑难问题及时反应，征求意见。卫生监督部门定期召开座谈会，征求政府减负部门、新闻单位、企业代表对卫生监督工作的意见和建议。

　　洛阳市卫生监督部门优化经济发展环境工作，得到了市委市政府及工作部门的肯定和支持，这些原来被认为束缚、阻挠卫生监督执法工作的部门，成为卫生监督执法的护航员、保护神。市减负办对卫生部门需要检查、处罚的企业在按章审批的同时，对某些企业提出的不合理要求作了大量的教育工作。市优化办、市监察局在督察企业的举报投诉案件中，对卫生行政执法严格依法办事，按市委市政府的要求办事的行为给于了充分的肯定，纠正了举报企业对卫生执法的不正确认识。因为有减负部门批准，企业拒绝和阻挠卫生监督检查的现象减少了，法院在执行卫生部门申请的强制执行案件力度也加大了，卫生监督执法行为更加规范了。洛阳市卫生监督中心成立三年多，办理近3000起行政处罚案件，没有因为执法不正确引起复议和诉讼被撤销案件，没有因为处罚多造成企业和卫生执法部门的对立，市政府行政服务中心卫生局窗口自开始工作至今连续20多个季度荣获红旗窗口，在政府50多个委局考评中始终排名第一。总结经验，应当是转变了观念、理清了思路、落实到了位，正确认识和处理了卫生监督执法与优化经济发展环境的关系，变不利因素为有利因素，促进了卫生监督事业的健康发展。

　　参考文献

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　　[4]薛为民.严格执法与优化经济发展环境矛盾吗[EB/OL].http://www.ycfz.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=366.

　　王守友