由福寿螺事件引发的思考

　　     印度食品安全立法对中国之借鉴

                   -------由福寿螺事件引发的思考

　　  摘要

　　近年来我国食品安全事件频频发生，其中还涉及一些世界知名企业，引起社会各界广泛关注，暴露出我国食品安全监管存在的诸多问题。印度在2005年颁布了《食品安全及标准法》(草案)是借鉴发达国家成功食品安全立法经验的基础上制定的一部统一的食品法典。本文结合福寿螺事件，分析述评法典中所确立的有关制度，并为我国食品安全立法提出相关建议。

　　2006年8月北京蜀国演义酒楼发生福寿螺事件，多人由于吃了凉拌福寿螺，引发的脑膜炎，一百多人受到感染。经查明事件原因是由于酒楼厨师未将福寿螺完全加工熟而引起。福寿螺又称广州管圆线虫幼虫载体。此幼虫寄生在人体中枢神经系统可导致广州管圆线虫病，此病又称嗜酸性细胞增多性脑膜炎，人有肩酸、乏力、头晕等症状。北京市卫生监督所宣布，北京各类餐馆不得出售生吃或未彻底加工的淡水螺类食品。北京市食品安全委员会加强了水产品市场的监管，宣布全市农副产品市场、商场、超市、餐饮企业和场所等各类食品经营者一律停止购进、销售、加工福寿螺，违者罚款3万。然而就在北京全面叫停福寿螺时，海南省海口市市场上的确在热销，海口市相关部门并未采取应对措施。北京市卫生局宣布，由于该病具有一定的潜伏期，确诊案例不断增多，对酒楼的处罚将视受害者的具体数量而定。[1]

　　该案暴露出我国食品安全立法体系中存在一下问题，值得我们思考：

　　1、福寿螺事件发生后，北京市食品安全的多个部门介入该案，作出不同的处理决定。例如北京市卫生局、市食品安全委员会、市疫病监测中心、市卫生监督所等机构，缺乏统一的食品监管机构。

　　2、在事件发生后，并没有统一的信息通报和风险预警机制。北京市在全面叫停福寿螺的购进、加工、销售时，海口市却在热销。目前我国食品安全的信息通报和风险预警机制主要有各省的食品监管部门负责实施，然而缺乏全国统一的信息通报和风险预警机制和相应的机构，各省食监部门之间缺乏沟通和合作。而欧盟建立的食品饲料快速预警系统日趋成熟和完善，堪称这方面成功的典范，值得我国予以借鉴。[2]

　　3、缺乏统一的食品安全法和标准，监管缺乏依据。事件发生后，北京市卫生局指出福寿螺不属于法定检测项目，同时对福寿螺是否应纳入水产品检疫的常规检测正在与相关部门协商。对福寿螺的检测监管缺乏相关法规，是引发事件的原因之一。

　　4、对食品事件的责任人缺乏明确和统一的处罚标准。北京市卫生局宣布对酒楼的处罚将视受害人的人数而定。这种处罚决定与一般的行政处罚明显不同。

　　近年来我国食品安全事件不断发生，严重影响到人们的生产、生活秩序。人们迫切希望健全我国的食品安全法制、实施有效的监管。但我们也应清楚地认识到多、小、散、乱是中国食品行业的真实写照，在农产品生产领域，我国有2亿多农户、1亿多养殖企业和养殖户;在食品加工生产领域，10人以下的小企业、小作坊全国有几十万家，监管起来非常困难。

　　印度是是世界上第二大发展中国家，近年来经济、社会、科技发展非常迅速，其经济发展水平、经济结构与中国相似，也有众多的大小不等的食品生产企业。2006年印度颁布了《食品安全及标准法》，作为印度食品安全的基本法。该法的很多内容是在吸收了发达国家成功的食品安全立法经验的基础上制定的。本文结合福寿螺事件对法案中确立的有关制度进行介绍和述评，以期推动我国食品安全立法体系的完善。

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　　印度目前的食品安全监管模式及特点分析

　　1、设立统一的食品安全及标准权力机构

　　一直以来，印度食品监管是由农业部、农产品加工业部、消费者事物部等多部门共同实施的。然而依据法案, 设立食品安全及标准权力机构, 统一负责全国范围内的食品监管。机构享有广泛的职权，有权制定食品规章和标准、负责该法的实施、食品标签制度的建立、设立食品实验室进行食品风险分析、科学研究和食品标准化、食品企业的认证、管理和处罚、对进口食品和转基因食品的质量控制和检验、不安全食品的召回、对食品从业人员的培训等事项。

　　可见机构将原先由农业部、卫生部、商业部等部门行使的制定、执行主要食品法规的权利收归其有,集立法、执法、处罚多种功能于一体，监管食品生产、包装、标签、广告、销售的全过程，这种由个别机关进行全程式的监管模式，减少了以往多部门的监管主体，由食品安全权力机构进行多环节的集中监管，提高了监管效率，防止了重复监管和盲区监管现象的发生。其实职能整合、统一监管也是欧美发达国家食品安全监管的一个显著特征。不少国家纷纷将食品安全监管集中到一个或几个部门, 并加大部门间的协调力度, 以提高食品安全的监管效率。因为现今欧美各国已普遍认识到食品由生产到最终用于消费是一个有机的连续的过程，对其管理不能认为地割裂，强调对食品质量安全的全程式管理。[3]

　　2、制定统一的食品安全法典

　　该法共分为12章101条, 规定了食品安全及标准权力机构的设置、组成、职权、关于食品安全的一般原则、关于食品的一般条款包括食品添加剂的使用、农作物的污染、食品标签、转基因食品制造等、食品安全的特殊责任、法案的实施、食品的进出口、食品上诉法庭、违法和处罚、机构财务、会计和审计报告等问题。法案涵盖了食品安全监管的方方面面, 是一部较为完善的食品安全法典。

　　法典一改从不同生产、加工环节或不同食品产品对食品安全进行监管的立法模式，而从食品安全监管机构的设立、运行，工作的展开等问题作为线索进行立法。这种立法模式，有利于避免多部门重复立法形成的矛盾冲突，也有利于该法在印度境内的统一实施，提高食品监管效率。法典虽然是从食品安全机构的角度进行立法，但涵盖的范围仍很广泛，涉及食品安全的各个方面和领域。此外，法典内容完整，序言部分规定了该法的适用范围和食品安全的指导原则，最后杂项条款一章规定了该法生效失效及相关配套法规的生效失效、修改等事项，类似于一般法典总则、分则和附则部分，结构合理。

　　但该法尚未涵盖从农田到餐桌的全过程，因为该法规定不适用于农业、渔业、种植业所提供的谷物、牲畜、水生物等食品产品。

　　3、概念、术语的清晰完整定义

　　法典在序言部分对食品安全中涉及的众多概念术语进行了统一定义，有利于消除有关概念理解和适用上的分歧和混乱。该法在对有关术语进行界定时非常详尽。例如在对“不安全食品”进行定义后，又不厌其烦的列举了13种被视为不安全食品的情形。此外，还对食品添加剂、食品标签、风险分析、风险评估等概念也有非常细致的规定。显然，该法试图对食品安全的有关概念作出统一清晰的定义，以利于该法的实施，使在食品监管中对相关问题的认定有更明确的依据，减少争议。

　　4、加大对违法者处罚力度

　　该法明确食品经营者的责任，扩大责任人的范围，包括食品生产者、包装者、批发商、零售商、经营者在内都将被追究责任,且根据违法行为情节及事件严重程度不同处以1-10万卢比罚款和6年刑期。严厉的处罚措施将会使违法食品生产者望而却步，一定程度上减少食品安全事件发生。广泛的责任主体，有利于加强食品安全相关人员责任心，也便于在发生食品事件后追究其责任。

　　5、注重多领域、多部门之间的沟通和协调。

　　由于食品安全及标准权利机构统一负责印度食品安全监管工作，取代了原先印度政府部门按不同职能共同监管的模式，为了保证机构在进行监管，作出有关决策时能协调各部门利益，在机构设置上注重部门协调。机构主席是从科学领域最卓越的人士中选出，其他成员分别来自农业、商业、消费者事务、食品加工、进出口、司法、食品科学等领域, 包括一个著名的食品专家, 并尽量照顾到地域分配上的公允性, 以平衡各方的利益。在决策时由来自不同利益部门的代表进行参与，也有利于机构决策及制定规章的顺利实施。

　　完善我国食品监管法律制度的建议

　　1、制定一部统一的食品安全基本法

　　我国在现行《食品卫生法》基础上拟订的《中华人民共和国食品安全法》(草案)对我国目前食品安全卫生制度作了重要补充和完善，该草案经国务院常务会议讨论，在进一步修改后将提请全国人大常委会审议。我国应当尽快出台《食品安全法》，并把它作为食品安全监管的基本法, 辅以若干配套的相关法规, 改变目前食品安全由多部门共同立法的现状。同时在《食品安全法》中对有关食品安全概念进行清晰、统一的界定。

　　2、设立专门的监管部门

　　成立一个专门的食品安全监管机构, 由它统一领导全国的食品监管工作, 并负责协调各个部门, 改变目前多个部门管理缺乏协调的局面。

　　我国食品安全工作机制实行以分段监管为主，以品种监管为辅的监管方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品生产加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管、食品药品监督管理部门负责对食品安全的综合监管、组织协调和依法查处重大事故。这种多部门分段监管方式易导致各部门职责重叠和冲突。各部门按各自的法规和标准来进行检测和惩处，对同一食品涉及几个领域的，多部门共同监管而没有形成一个协调合作机制，严重地降低了执法力度和效率。另外，国家食品药品监督管理局是国务院下属机构，负责协调各部门监管时的矛盾和冲突，与其他食品监管部门是同一行政级别，而非上一级行政机构，由其统一协调似缺乏行政法上的依据。

　　目前国家食品药品监督管理局已经与国务院其他相关部门共同建立了食品安全部际协调会议制度。通过不定期召开部际协调会议及时研究和协调涉及食品安全工作的重大问题。这种部际协调会议是整合食品安全监管资源的一种有益尝试。

　　3、设立常设性的科学机构为食品标准的制定提供科学建议和技术支持, 使食品标准的确立和实施建立在合理、科学的基础上, 并在制定标准时尽可能地考虑国际标准, 推行强制性的标准

　　食品安全问题已经引起我国政府的高度重视。在十一五计划中，我国政府把食品安全作为影响社会和谐发展的因素之一。我们应借鉴国际社会和其他国家的成功立法经验，完善我国的食品安全立法体系，提高我国食品安全保障水平。

　　参考文献

　　[1]http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/30/content_5025099.htm 2007/01/29

　　[2]杨建华：《欧盟食品安全保障-----食品饲料快速预警系统》，《中国标准化》，2006年第3期。

　　[3]徐楠轩:《欧美食品安全监管模式的现状及借鉴》[J]法制与社会.2007(3):233-234.