印度是世界上的食品出口大国,它的水果、蔬菜、奶制品和肉类在国际市场上占有相当的份额。然而印度至今没有一部专门的食品安全法，印度有关食品安全的法律、法规极不统一。此外印度民众对食品安全的观念和意识淡薄，有关食品安全的事件经常发生。
1 印度目前的食品监管模式
目前印度实行的是由中央政府各部门按不同职能共同监管的模式。制定了以1954年《防止假冒伪劣食品法》、1955年《防止假冒伪劣食品法规则》为核心，由十多部法规共同组成的食品安全法律体系。这两部法规对印度打击假冒伪劣和不安全的食品以及食品标签欺诈行为提供了法律保障，并多次被修订，适用于印度国内生产的食品产品和进口食品产品。
在印度依食品的分类和性质以及生产包装的不同环节，由不同的部委实施监管。农业部负责肉类、奶及奶制品的质量安全监管，并负责进口食品的监管；食品加工业部负责水果和蔬菜产品的质量监管；印度消费者事务和食品及公共分配部负责食品包装和标签事宜。由于出台的法规并未涵盖从生产到销售环节的所有食品产品，造成立法真空。同时，部委之间缺乏协调，形成重复监管。
2 《印度食品安全及标准法》（草案）所确立的监管模式及特点分析
2.1 《印度食品安全及标准法》（草案）
由于多部门立法缺乏统一的食品安全标准，印度政府在2005年通过了《印度食品安全及标准法》（草案），为食品安全设立科学的法规和标准，对生产、进口、储藏、分配以及销售等各个环节的食品生产、加工予以管理和指导。该法案已提交印度国会，有望在近期获得通过。法案生效后，目前作为印度主要食品法规的1954年《防止假冒伪劣食品法案》将被废止，其他一些有关食品的重要法规和法令也将废止或被修改。
法案确立了印度中央政府成立的专门的、独立的食品安全监管机构（食品安全及标准权力机构）统一负责国家的食品安全监管工作的监管模式。
2.2 《印度食品安全及标准法》（草案）的监管模式及特点
2.2.1 设立统一的食品安全及标准权力机构
一直以来印度食品监管是由农业部、农产品加工业部、消费者事物部等多部门共同实施的。然而将依据法案设立食品安全及标准权力机构，统一负责全国范围内的食品监管。其实职能整合、统一监管也是也是欧美发达国家食品安全监管的一个显著特征。不少国家纷纷将食品安全监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全的监管效率。权力机构由主席和委员组成。印度中央政府直接任命主席，主席将从食品科学领域最卓越的人士中选出。委员将来分别自农业、商业、消费者事务、食品加工、进出口、司法、食品科学等领域，包括一个著名的食品专家，并尽量照顾到地域分配上的公允性，以平衡各方的利益。机构负责管理食品的生产、加工、进出口、销售，并有权制定规章，对不同的食品产品规定不同的标准。对食品添加剂、兽药残留物的使用进行限制、负责进口食品产品的批准程序和出口食品产品的质量控制和检验程序、对食品企业的认证和证书的颁布，并可对违反食品安全法的个人和企业进行处罚。
可以看出，根据法案将要成立的印度食品安全及标准权力机构权限很大，将原先由农业部、卫生部、商业部所行使的制定执行主要食品法规的权利收归其有，减少了重复立法，有利于法律的统一实施和管理。其权限涉及食品生产、加工、流通、消费的各环节，为协调相关部门之间的利益，机构在人员组成上已经充分考虑到这一点。除主席外，委员分别来自有关食品安全的不同行业和领域。这种安排便于机构有效开展工作，提高监管效率和执法力度。
2.2.2 制定统一的食品安全法典
法案一旦获得审议通过将成为印度统一的食品安全法典。法案共分为11章109条，规定了食品安全及标准权力机构的设置、组成、职权、关于食品安全的一般原则、关于食品的一般条款（包括食品添加剂的使用、农作物的污染、食品标签、转基因食品制造等）、食品安全的特殊责任、法案的实施、食品的进出口、食品上诉法庭、违法和处罚等问题。法案涵盖了食品安全监管的方方面面，堪称一部非常完善的食品安全法典。该法案将成为印度食品安全的基本法。
2.2.3 重视和凸显对食品安全及标准权力机构的科学和技术支持
根据法案，在食品安全权力机构设立时，也将设立科学委员会和科学专家组，它们在各自职权范围内向权力机构提供科学意见和建议，并在必要时组织听证会。成立基因突变、营养产品、生物危险、食物链污染等食品科学不同领域的科学专家组。同时，为了组织领导、协调不同科学专家组的工作，成立了科学委员会。科学委员会将为属于多个科学专家组职权的跨多部门事项提供意见，及不属于任何科学专家组职权内的事项提供科学意见。科学委员会将由科学专家组的主席和不属于任何科学专家组的6个独立科学专家组成。科学专家组和科学委员会是常设机构，为食品权力机构制定有关规章和决策提供充分的科学和技术支持。
2.2.4 设立专门的食品上诉法庭
由于食品案件的特殊性和复杂性，根据法案成立专门的食品上诉法庭，其判决具有最终效力，而且不受印度民诉法所规定程序的限制。将食品案件的上诉交由专门的食品上诉法庭审理，更具有专业性和针对性。
3 完善我国食品监管法律制度的建议
3.1 我国目前的食品安全监管法律制度特点
3.1.1 以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式
我国食品安全监管机制实行以分段监管为主、品种监管为辅的监管方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品生产加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管、食品药品监督管理部门负责对食品安全的综合监管、组织协调和依法查处重大事故。这种多部门分段监管方式易导致各部门职责重叠和冲突。各部门按各自的法规和标准来进行检测和惩处，对同一食品涉及几个领域的，多部门共同监管而没有形成一个协调合作机制，严重地降低了执法力度和效率。另外，国家食品药品监督管理局是国务院下属机构，负责协调各部门监管时的矛盾和冲突，与其他食品监管部门是同一行政级别，而非上一级行政机构，由其统一协调似乎缺乏行政法上的依据。
目前国家食品药品监督管理局已经与国务院其他相关部门共同建立了食品安全部际协调会议制度。通过不定期召开部际协调会议及时研究和协调涉及食品安全工作的重大问题。这种部际协调会议是整合食品安全监管资源的一种有益尝试 [1]。
3.1.2 多部门分别立法，缺乏统一的食品安全基本法
我国从建国以来有关食品安全的法律、法规先后出台了917部[2]，其中重要的有《产品质量法》、《食品卫生法》、《农业法》等，国务院及其各部委制定了许多与食品安全相关的行政法规，如《转基因食品安全管理办法》等。这些法律、法规构成了我国食品安全基本法律框架，对促进我国食品安全保障的法制建设发挥了重要的作用。但这些法规是由不同部门制定的，缺乏统一、协调和整体性，在适用和执行中必然会出现矛盾和冲突。加之我国至今尚未出台《食品安全法》，造成各部门分别按各自制定的法规和标准进行监管的混乱局面。究其深层原因，是我国现行食品安全法规体系不是以食品安全为中心，而是随着社会经济的发展，成熟一个、制定一个而逐渐形成的，造成食品安全立法体系框架性的缺失[3]。这种立法体系极易造成重复监管和盲区监管。因而我国急需清理食品安全法律、法规体系，尽早出台一部统一的食品安全法。
3.1.3 立法重视科学和技术支持
随着社会经济的发展和人们饮食习惯的逐渐改变，常常会出现许多新的食源性传染病、寄生虫病，需要疫病检测技术的提高和相关检测标准和法规的出台，而制定此类法规急需科学研究和技术专家的支持。而我国在此方面比较薄弱。我国目前食品监管机构主要由疫病检测中心进行食品带虫率检测等有限的技术支持。但我国有关部门已开始重视这一问题。随着2005年我国《重大食品安全突发事件应急处理办法》的出台，国家质检总局已开始着手建立食品安全风险预警和应急处理机制，其中包括组建食品安全专家委员会，提升检验机构食品安全问题的研究水平、加强食品安全检测能力的建设等内容[4]。
3.2完善我国食品监管法律制度的建议
3.2.1 制定一部统一的食品安全基本法
参照印度经验及发达国家的食品安全法规，并结合我国具体情况，我国应当尽快出台《食品安全法》。并把它作为食品安全监管的基本法，同时辅以若干配套的相关法规，改变目前食品安全由多部门共同立法的现状。这样，通过规定统一的食品标准，彻底改变目前食品标准繁多且存在的极不统一状况。
3.2.2 设立专门的监管部门
成立一个专门的食品安全监管机构，由它统一领导全国的食品监管工作，并负责协调各个部门，改变目前多个部门管理缺乏协调的局面。
3.2.3 设立常设性的科学机构为食品标准的制定提供科学建议和技术支持，使食品标准的确立和实施建立在合理、科学的基础上，并在制定标准时尽可能考虑国际标准，推行强制性的标准。
3.2.4 加大监管力度，对各种防碍食品监管的违法行为规定罚款、监禁、刑罚等严厉措施，保障食品安全监管执法权的顺利实施。同时尽快建立起符合国际标准的食品检测机构，鼓励企业进行国际标准认证。
参考文献：
[1] 张晓. 我国食品安全法律监管问题研究[J]. 河南司法警观官职业学院学报. 2005,3(2):40-42..
[2] 张宗利. 努力完善我国食品安全的法制及监管体制[J]. 中国药业. 2005,14(2):5-6.
[3] 顾加栋, 顾帮朝. 论我国食品安全监管的制度缺陷及完善[J]. 卫生软科学. 2006,20(2):127-129.
[4] 张永建, 刘宁,杨建华. 建立和完善我国食品安全保障体系研究[J]. 中国工业经济. 2005,(2):14-20.
* 蒲芳（1975-~），女，新疆乌鲁木齐人，讲师，主要研究方向为国际私法学。E-mail: st-abc@163.com
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